Imam Sahroni Darmawan
Ketika Bantuan Pangan Kehilangan Dasar Hukumnya
Hukum | 2026-07-07 15:01:46
Bayangkan seorang ibu di pelosok desa menerima kabar bahwa jatah minyak goreng bersubsidinya akan datang menyusul, setelah beras lebih dulu dibagikan. Ia menunggu. Tidak ada yang memberitahunya sampai kapan harus menunggu, sebab dokumen yang mengatur bantuan itu memang tidak mencantumkan batas waktu. Yang lebih mengejutkan, jauh di balik meja birokrasi, ada persoalan yang lebih mendasar daripada sekadar keterlambatan pasokan: dasar hukum untuk membayar distribusi minyak goreng itu sendiri, dalam naskah resminya, ternyata tidak pernah disebutkan.
Itulah inti dari sebuah temuan yang muncul dari penelaahan atas Keputusan Kepala Badan Pangan Nasional Nomor 35.2 Tahun 2026, aturan yang mengubah petunjuk teknis penyaluran bantuan beras dan minyak goreng periode Februari-Maret 2026. Di atas kertas, keputusan ini lahir sah, diterbitkan oleh pejabat yang berwenang, untuk tujuan yang mulia: memastikan cadangan pangan pemerintah sampai ke tangan keluarga miskin. Tetapi begitu naskahnya dibedah pasal demi pasal, muncul serangkaian celah yang, jika dibiarkan, bisa menggerus haknya sendiri untuk disebut sebagai instrumen hukum yang tertib.
Tulisan ini bertolak dari satu gagasan: sebuah kebijakan bisa saja lahir dari niat baik dan kewenangan yang sah, namun tetap gagal melindungi rakyat yang menjadi sasarannya apabila teknik perumusannya lalai. Kelalaian itu, dalam kasus Kepbapanas 35.2/2026, bukan cuma soal tata bahasa. Ia menyentuh langsung soal uang negara, data kemiskinan nasional, dan nasib jutaan keluarga penerima manfaat.
Ketika Minyak Goreng Menjadi Krisis Kebijakan
Cerita ini dimulai dari Peraturan Presiden Nomor 66 Tahun 2021 yang membentuk Badan Pangan Nasional (Bapanas), dan Peraturan Presiden Nomor 125 Tahun 2022 yang memberinya kewenangan mengelola Cadangan Pangan Pemerintah (CPP). Berbekal dua aturan itu, Kepala Bapanas menerbitkan Keputusan Nomor 15 Tahun 2026, sebuah juknis induk lengkap dengan dua puluh tujuh lampiran, mengatur setiap langkah penyaluran bantuan beras dan minyak goreng untuk periode Februari-Maret 2026.
Di lapangan, rencana tidak selalu berjalan mulus. Pasokan fisik minyak goreng seret. Untuk merespons kendala itu, Kepala Bapanas menerbitkan Keputusan Nomor 35.2 Tahun 2026, memecah penyaluran menjadi dua tahap: beras dulu, minyak goreng menyusul. Sebagai respons taktis atas kendala logistik, langkah ini masuk akal. Persoalannya muncul ketika naskah perubahan ini justru membawa serta sejumlah cacat yang tidak terkait langsung dengan urusan pasokan, melainkan dengan cara aturan itu ditulis.
Penelusuran atas naskah tersebut menemukan setidaknya tujuh titik masalah: rumusan kompensasi untuk BULOG yang tidak jelas batasannya, mekanisme penetapan penerima bantuan pengganti yang jalannya terbalik, kekosongan batas waktu dan sanksi di beberapa pasal kunci, kesalahan redaksional pada bagian yang menetapkan keputusan itu sendiri, hilangnya satu kata yang mengubah dasar hukum pembayaran, pencantuman merek dagang dalam norma hukum, dan kewenangan aparat desa yang nyaris tanpa kontrol. Ketujuhnya berbeda tingkat keparahan, tetapi seluruhnya berakar pada satu penyakit yang sama: ketidakcermatan dalam merumuskan norma yang menyangkut hak dasar warga negara atas pangan, sebagaimana diamanatkan Pasal 34 UUD 1945.
Ketika Kata "Wajar" Tidak Berarti Apa-Apa
Salah satu ketentuan dalam Kepbapanas 35.2/2026 menyebutkan bahwa pemerintah memberi kompensasi kepada Perum BULOG atas seluruh biaya yang dikeluarkan, termasuk "margin dengan tingkat kewajaran," tanpa disertai angka, tarif acuan, atau batas persentase. Dalam ilmu hukum administrasi, rumusan semacam ini disebut norma kabur, kaidah yang memberi kewenangan tanpa tolok ukur objektif untuk mengujinya.
Norma kabur sebenarnya bukan barang haram dalam pembentukan peraturan. Kadang kelonggaran memang diperlukan supaya aturan bisa menyesuaikan diri dengan kondisi lapangan yang berubah-ubah. Yang jadi soal adalah ketika kelonggaran itu menyentuh uang negara. Begitu frasa "wajar" dipakai untuk menentukan berapa yang harus dibayar kepada BULOG, sementara tidak ada rujukan tarif standar dari Kementerian Keuangan atau batas persentase yang jelas, maka penentuan kewajaran itu sepenuhnya bergantung pada kesepakatan administratif dua lembaga, tanpa ada yang bisa dijadikan pembanding oleh pihak ketiga, termasuk Badan Pemeriksa Keuangan.
Dalam praktik audit, ketiadaan tolok ukur semacam ini kerap berujung temuan, bukan karena ada niat jahat, melainkan karena auditor tidak punya dasar untuk menilai apakah margin yang dibayarkan berlebihan atau tidak. Risikonya bukan sekadar administratif. Pembayaran yang tidak dapat diukur secara terbuka berpotensi dikategorikan sebagai belanja yang menyalahi asas kepatutan, sekalipun secara formal ia berpijak pada norma yang sah. Jalan keluarnya sederhana: kunci "kewajaran" itu pada tarif standar Kementerian Keuangan, atau cantumkan langsung batas persentase maksimal dalam norma. Dengan begitu, diskresi Bapanas tetap ada, tapi berubah dari diskresi bebas menjadi diskresi terikat yang bisa diaudit.
Data Kemiskinan yang Berjalan Sendiri-Sendiri
Masalah kedua menyangkut cara Bapanas menetapkan penerima bantuan pangan (PBP) pengganti di luar Data Tunggal Sosial dan Ekonomi Nasional (DTSEN). Naskah Kepbapanas 35.2/2026 menyebutkan bahwa Bapanas melaporkan daftar PBP pengganti kepada Kementerian Sosial "sebagai bukti telah digunakannya DTSEN," namun pelaporan itu terjadi setelah Kepala Bapanas menetapkan daftar tersebut secara final, bukan sebelumnya.
Secara formal, Kepala Bapanas memang punya kewenangan atribusi untuk menetapkan PBP pengganti berdasarkan Perpres 125/2022, sehingga tindakan ini tidak bisa disebut tindakan di luar kewenangan. Tetapi kewenangan itu tidak berdiri sendiri. Ia harus selaras dengan mandat Kementerian Sosial sebagai pemegang otoritas DTSEN, sebagaimana diperkuat Instruksi Presiden Nomor 4 Tahun 2025 tentang satu data kemiskinan nasional. Ketika pelaporan terjadi setelah penetapan, fungsinya berubah dari mekanisme kontrol menjadi sekadar pemberitahuan. Nyaris tidak ada bedanya dengan mengirim surat pemberitahuan setelah keputusan diambil.
Dalam kerangka kebijakan satu data yang sedang dibangun pemerintah, model pelaporan belakangan ini membuka celah data PBP pengganti yang tercatat di sistem Bapanas namun belum terintegrasi ke basis data kemiskinan Kementerian Sosial. Celah semacam ini bisa berujung duplikasi bantuan atau, sebaliknya, warga yang sesungguhnya berhak justru terlewat karena datanya tidak sinkron antarprogram. Solusinya bukan mencabut kewenangan Bapanas, melainkan mengubah urutan prosesnya: verifikasi bersama sebelum penetapan final, atau setidaknya tenggat waktu tanggapan Kementerian Sosial sebelum daftar dianggap mengikat.
Aturan Tanpa Gigi
Ada tiga temuan lain yang, meski tampak sepele, sesungguhnya menyingkap penyakit yang sama: aturan yang ditulis tanpa memikirkan apa yang terjadi jika ia dilanggar. Ilmu hukum mengenal tiga kelas kaidah berdasarkan kekuatan mengikatnya. Ada kaidah yang disertai sanksi tegas, ada yang sama sekali tanpa sanksi, dan ada yang justru bersanksi ganda.
Ketentuan penyusulan penyaluran minyak goreng dalam Kepbapanas 35.2/2026 hanya berbunyi "kemudian dilanjutkan," tanpa batas waktu maksimal. Tanpa tenggat, BULOG secara hukum tidak akan pernah dianggap wanprestasi, betapapun lama penyaluran itu tertunda. Aturan ini, dalam praktiknya, cuma imbauan yang dibungkus bahasa kewajiban. Pola serupa terjadi pada larangan subkontrak berlapis oleh mitra BULOG di lapangan: larangannya tegas, tapi konsekuensi pelanggaran seluruhnya dilimpahkan kembali ke BULOG sebagai penanggung jawab, tanpa sanksi yang menyasar langsung mitra yang melanggar. Akibatnya, pihak yang sesungguhnya berbuat salah lolos dari jerat, sementara BULOG menanggung seluruh risiko atas pelanggaran yang mungkin tidak ia ketahui.
Yang ketiga justru kebalikannya: ketentuan yang terlalu kaku. PBP diberi waktu lima hari kerja untuk mengambil bantuan, lewat dari itu haknya digantikan orang lain, tanpa ruang dispensasi bagi yang terkena bencana, sakit berat, atau kendala geografis mendadak. Norma ini punya sanksi, jadi secara teknis ia justru tergolong kaidah yang "lengkap". Tetapi kelengkapan itu jadi masalah tersendiri, karena ia tidak membedakan antara PBP yang lalai dan PBP yang sungguh-sungguh tidak berdaya. Justru penerima yang paling rentan dan paling membutuhkan bantuan itulah yang paling berisiko kehilangan haknya, sebuah ironi yang bertentangan dengan tujuan program itu sendiri.
Salah Ketik yang Mengubah Subjek Hukum
Ada juga cacat yang lebih teknis tapi tidak boleh dianggap remeh. Pada bagian "Menetapkan" di halaman ketiga naskah, kata "KEPUTUSAN" hilang sebelum frasa "Kepala Badan Pangan Nasional." Ini bukan salah ketik kosmetik. Tata bahasa hukum dalam Lampiran II UU Nomor 12 Tahun 2011 mengatur bahwa diktum "Menetapkan" harus menyebut secara presisi objek yang diubah. Tanpa kata "KEPUTUSAN," rumusan yang ada justru terbaca seolah yang diubah adalah pejabatnya, bukan keputusannya. Subjek dan objek hukum tertukar dalam satu kalimat.
Untungnya, dalam doktrin hukum administrasi, cacat redaksional yang tidak mengubah maksud dan substansi keputusan umumnya bisa disembuhkan lewat ralat resmi, dan tidak dengan sendirinya membuat keputusan batal demi hukum. Kepbapanas 35.2/2026 masih bisa dianggap sah, karena isi materiilnya jelas mengubah Kepbapanas 15/2026. Tetapi cacat ini tetap melemahkan posisi naskah jika suatu saat diuji di pengadilan tata usaha negara, sebab pihak yang berkepentingan bisa mempersoalkan ketidakjelasan objek hukumnya. Penomoran keputusan yang memakai format desimal "35.2," yang tidak lazim untuk produk hukum setingkat lembaga negara, adalah cacat yang lebih ringan tapi tetap layak dikoreksi demi ketertiban arsip dan penelusuran regulasi.
Titik Paling Kritis: Minyak Goreng yang Menghilang dari Klausul Pembayaran
Dari semua temuan, ada satu yang bobotnya jauh melampaui yang lain. Ketentuan mengenai reviu oleh Aparat Pengawas Intern Pemerintah dan pembayaran oleh Kuasa Pengguna Anggaran (KPA), dalam naskah Kepbapanas 35.2/2026, hanya menyebut "Bantuan Pangan Beras." Kata "Minyak Goreng" tidak muncul sama sekali di kedua ketentuan itu, padahal judul keputusan dan diagram alurnya secara eksplisit mencakup dua komoditas.
Pengelolaan anggaran negara tunduk pada satu asas yang tidak bisa ditawar: setiap pengeluaran harus punya dasar hukum yang eksplisit, bukan hasil tafsir ekstensif dari pelaksana anggaran. Ini semangat yang terkandung dalam UU Nomor 17 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara dan UU Nomor 1 Tahun 2004 tentang Perbendaharaan Negara. KPA hanya boleh bertindak sejauh kewenangan yang secara tegas diberikan oleh dasar hukum penugasannya, dan dalam hal ini dasar hukum itu adalah Kepbapanas itu sendiri.
Argumen bahwa "minyak goreng termasuk secara tersirat karena disebut dalam judul" terdengar masuk akal secara awam, tapi tidak bisa diterima dalam logika hukum anggaran. Kewenangan mencairkan dana negara tidak boleh digantungkan pada penafsiran atas kekosongan norma. Ia harus tertulis tegas. Selama ketentuan ini belum direvisi, KPA sesungguhnya tidak memiliki payung hukum untuk membayar komponen minyak goreng kepada BULOG.
Konsekuensinya bertingkat. Jika KPA tetap mencairkan pembayaran untuk minyak goreng berdasarkan penafsiran yang longgar itu, tindakan tersebut berpotensi dikategorikan sebagai belanja tanpa dasar hukum yang sah, yang lazimnya menjadi temuan pemeriksaan BPK dan bisa berujung rekomendasi pengembalian ke kas negara. Jika kelak terbukti ada unsur kerugian negara yang nyata dan pasti jumlahnya, ketentuan UU Pemberantasan Tindak Pidana Korupsi berpotensi relevan, meski penerapannya tetap memerlukan pembuktian tersendiri atas unsur melawan hukum dan kerugian negara, dan tidak serta-merta muncul hanya karena kekosongan redaksional. Yang bisa dipastikan sejak sekarang, tanpa menunggu proses hukum lebih jauh, adalah bahwa naskah ini dalam bentuknya yang sekarang belum memberi payung hukum yang memadai bagi pembayaran minyak goreng. Sampai ada adendum atau ralat resmi, KPA sepatutnya menahan pencairan untuk komponen itu.
Merek Dagang dalam Norma, dan Kewenangan Tanpa Kontrol
Dua temuan terakhir menyentuh soal netralitas kebijakan publik. Pertama, naskah menyebut secara eksplisit merek dagang "MINYAKITA" sebagai kemasan bantuan. MINYAKITA sendiri adalah merek program minyak goreng bersubsidi yang bisa digunakan berbagai produsen berlisensi, sehingga pencantumannya tidak otomatis menciptakan monopoli bagi satu badan usaha. Meski begitu, prinsip netralitas regulasi tetap relevan sebagai standar teknik penyusunan yang baik. Peraturan Presiden Nomor 16 Tahun 2018 tentang Pengadaan Barang/Jasa Pemerintah menempatkan persaingan sehat sebagai salah satu asas pengadaan, dan norma yang mengunci nama merek tertentu berisiko mengurangi fleksibilitas BULOG dalam pengadaan darurat jika kelangkaan produksi terjadi khusus pada merek itu. Solusinya bukan menghapus MINYAKITA dari program, melainkan memindahkan penyebutan merek ke tingkat petunjuk pelaksanaan teknis operasional yang lebih cair, sementara norma di tingkat keputusan Kepala Bapanas cukup memakai istilah generik seperti "minyak goreng kemasan program pemerintah."
Kedua, ketentuan penggantian PBP menyerahkan kewenangan penuh kepada aparat kelurahan/desa berdasarkan kriteria "keluarga berstatus miskin," yang disahkan lewat Surat Pernyataan Tanggung Jawab Mutlak, tanpa kewajiban musyawarah desa. UU Nomor 30 Tahun 2014 tentang Administrasi Pemerintahan menempatkan asas ketidakberpihakan dan kecermatan sebagai bagian dari Asas-Asas Umum Pemerintahan yang Baik, dan secara tegas melarang pejabat mengambil keputusan yang menyangkut kepentingan pribadi atau kelompoknya tanpa mekanisme kontrol yang memadai. Kriteria yang elastis, digabung dengan kewenangan penuh tanpa kontrol partisipatif, menciptakan celah yang secara teoretis rentan disalahgunakan. Jika kelak terbukti ada penunjukan PBP pengganti kepada kerabat aparat desa yang sesungguhnya tidak memenuhi kriteria kemiskinan, konsekuensinya bisa berlapis, dari pembatalan penetapan secara administratif hingga jerat pidana korupsi bila terbukti ada unsur memperkaya diri secara melawan hukum. Jalan keluarnya konkret: wajibkan Berita Acara Musyawarah Desa sebagai lampiran SPTJM, sehingga keputusan penggantian PBP tidak lagi bertumpu pada penilaian sepihak satu pejabat.
Sah di Atas Kertas, Rentan di Lapangan
Menimbang seluruh temuan itu, ada satu kesimpulan yang perlu digarisbawahi supaya tidak disalahpahami: Kepbapanas 35.2/2026 tidak batal demi hukum. Ia diterbitkan oleh pejabat yang berwenang, berdasarkan dasar hukum yang sah. Tetapi keabsahan formal semacam ini tidak menghapus kelemahan materiil dan formil yang, secara kumulatif, menempatkan keputusan ini pada posisi rentan jika suatu saat diuji di pengadilan atau diperiksa lembaga pengawasan.
Kelemahan yang bersifat redaksional, seperti diktum "Menetapkan" dan penomoran desimal, tergolong cacat yang bisa disembuhkan lewat ralat dan tidak merusak substansi program. Kelemahan yang bersifat norma kabur, seperti ketentuan margin BULOG, membuka ruang diskresi tidak terukur yang berisiko menjadi temuan audit, meski belum tentu berujung pelanggaran hukum. Kelemahan yang bersifat kekosongan norma, seperti ketiadaan batas waktu dan sanksi, melemahkan daya paksa aturan tanpa membatalkan keabsahannya, tapi mengurangi perlindungan bagi penerima manfaat. Dan satu isu berdiri sendiri karena bobotnya: pengosongan nomenklatur minyak goreng dalam ketentuan pembayaran adalah persoalan keabsahan dasar hukum pencairan anggaran negara yang berlaku efektif sejak keputusan ini diberlakukan, bukan sekadar kelemahan teknik penyusunan biasa.
Jalan Keluar yang Realistis
Kabar baiknya, seluruh persoalan ini bisa diselesaikan tanpa mencabut Kepbapanas 35.2/2026 secara keseluruhan, dan karenanya tidak perlu mengganggu penyaluran bantuan yang sedang berjalan. Langkah yang paling mendesak adalah menerbitkan adendum atau ralat resmi yang secara eksplisit mencantumkan "Bantuan Pangan Minyak Goreng" sebagai objek reviu APIP dan objek pembayaran KPA, sembari menangguhkan pencairan untuk komponen itu sampai adendum terbit, demi menghindari eksposur risiko hukum bagi KPA sendiri.
Berikutnya, sisipkan batas waktu maksimal, misalnya tiga puluh hari kalender, bagi penyaluran tahap kedua minyak goreng, dan rumuskan batas kuantitatif atau rujukan tarif Kementerian Keuangan bagi ketentuan margin BULOG, supaya diskresi yang tadinya bebas berubah menjadi diskresi terikat yang bisa diaudit. Wajibkan Berita Acara Musyawarah Desa sebagai lampiran SPTJM penggantian PBP, dan ubah mekanisme pelaporan PBP pengganti non-DTSEN dari model belakangan menjadi verifikasi bersama sebelum penetapan final. Sisipkan pula klausul dispensasi bagi PBP yang mengalami keadaan kahar dalam tenggat lima hari kerja, disertai mekanisme pemulihan hak bagi penerima yang telanjur digantikan namun bisa membuktikan alasan yang sah. Terakhir, benahi diktum "Menetapkan" dan format penomoran, ubah rumusan merek dagang menjadi istilah generik, dan tambahkan mekanisme paraf perwakilan pada berita acara serah terima untuk menjaga jejak audit.
Semua langkah ini bersifat teknis, bisa ditempuh lewat adendum atau ralat, dan tidak menuntut pencabutan keseluruhan kebijakan. Yang dibutuhkan bukan menulis ulang dari nol, melainkan ketelitian menutup celah yang sudah telanjur terbuka.
Pangan yang Berhak Atas Kepastian
Kepbapanas 35.2/2026 lahir dari niat menyelamatkan program bantuan pangan di tengah kendala pasokan. Dalam ukuran itu, ia berhasil menjawab kebutuhan taktis. Tetapi program yang menyangkut hak dasar warga negara atas pangan, sebagaimana diamanatkan Pasal 34 UUD 1945, tidak cukup hanya berjalan. Ia harus berjalan di atas dasar hukum yang bisa dipertanggungjawabkan sampai ke akar katanya, termasuk satu kata yang mungkin terasa sepele bagi orang awam, tetapi menentukan apakah uang negara boleh dicairkan atau tidak.
Regulasi yang baik bukan sekadar regulasi yang sah secara kewenangan. Ia juga harus tertulis dengan cermat, karena di titik itulah keadilan bagi rakyat sesungguhnya dipertaruhkan, bukan di ruang sidang, bukan di laporan audit, melainkan di dapur seorang ibu yang menunggu jatah minyak goreng yang, di atas kertas, ternyata belum sepenuhnya punya dasar untuk dibayar.
Disclaimer
Retizen adalah Blog Republika Netizen untuk menyampaikan gagasan, informasi, dan pemikiran terkait berbagai hal. Semua pengisi Blog Retizen atau Retizener bertanggung jawab penuh atas isi, foto, gambar, video, dan grafik yang dibuat dan dipublished di Blog Retizen. Retizener dalam menulis konten harus memenuhi kaidah dan hukum yang berlaku (UU Pers, UU ITE, dan KUHP). Konten yang ditulis juga harus memenuhi prinsip Jurnalistik meliputi faktual, valid, verifikasi, cek dan ricek serta kredibel.
